前 言

近年来，水利系统推动健全水利行业监督体系，完善监督管理制度︻规范，加强监督队伍建设，取得了一定成效和经验。但▃实践也表明，如何及时发现涉水违法违规问题，如何提高问题发现的精∑准性，仍是亟待解决的问题。水利社●会监督是解决这一问题的有效措施，各类涉水事件与社会公众利益联系密切，充分发挥社会监督的作用，有助于调动社会各方力量的积极性，有助于提升监管效果。行业监督与社会监督的关ξ系相辅相成、密不可分，开展水利行业监督与社会监督的协同创新研究，具有重要的理论和实践意义。

水利社会监督，是以社会组织或个人为主体，以涉水行为和问题为客体，监督对象既包括水行政部门也包括各类企业、组织和♂个人，以解决涉水问题为目的。因此，水利社会监督，一方面要起到对水行政部□门及其工作人员的ζ　监督作用，另一方面也应起到协助政府部门开展监管、降低监管成本、提升监管效果和水平的作用。水利行业监督和社会监督协同创新的必要性也正基于此，具体来说，包括以下两方面重要意义。

（一）加强生态文明建设的必然要求

探索水利行业监督与社会监督协同，根本目的在于通过广泛的社会监督形式，把生态文明建『设融合贯穿到经济、政治、文化、社会ξ建设的各方面和全过程，从而纠正用水浪费、水污染、侵占河湖等错误行为，破解经济发展不平衡、不协调、不可持续等突出矛盾。通过广泛的社会监督和社会参与，有利于形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式及生活方式，从源头上扭转生态环境恶化的趋势〓，在全社会加快形成尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明氛围。

（二）健全水利社№会管理的必然要求

党的︽十九届五中全会提出要建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，完善共建共治共享的社会治理制度”。健全水利社会管理，是把以人民为中心的理念落实在水利管理与治理实践中的必然要求；是持续提高保障和改善民生水平、让涉水事业的成果更多更公平惠及全体人民、满足人民普遍美好生活需要的必要之举。加强水利社会监督，是水利社会管理的重要一环「，各类涉水事件与社会公众利益联系密切，必须发挥社会监督◥的作用，接收广▲泛的监督、批评和建议。同时，随着群众素质和物质基础的不断提高，充分引导其积极性，形成行业监管和社会监督齐心协力、同频共振的监督格局，将为水利事业持续健←康发展提供重要保证。

（一）水利行业监督与社会监督现』状

水利行业监督方面，水利部成立水利督查工▅作领导小组，成立监督司作为水利部专职监督机构，印发《加强水利行业监督工作的指导意见》，出台《水利监督规定(试行)》，对水利监督工作的组织形式、责任分工、工作方式、流程环节、监督标准、结果运用等重要内容进行了全面细化的规定。大部分省份的水利部门也设立了专职监督机构，出台本省的水利监督规范和办法，并通过整合╲水利行业力量建立水利监督工作支撑单位，强化地方》水利监管队伍建设。通过加强暗访督查和追责，针对水利工程建设、河湖清四乱、华北地区地下水超采综合治理、农村饮水安全、小型水库、山洪灾害防御等重点领域开展监督检查工作，对发现的问题进行严肃追责。

水利社〒会监督方面，探索和完善信息公开机制，健全社会监督举报渠道和响应机制，水利部设立“12314监督举→报服务平台”，通过12314热线电话、水利部网站、中国水利微信公众号接收公众对涉水问题的监督举报；地方也积极开展社会监督举报制度的探索，如2019年湖南省印发《河长制湖长制工作社会监督举报管理制度（试行）》，明确了11项举报内容和3种举报方式，江苏省出台卐《江苏河长热线96082工作准则》，对公众反映各类河湖问题的受理、交办、整改等事项作出规定。探索建立民间河长，形成多元主体参与巡河护水机制，如浙江省发动企业、群团组织参与治水护水，形成党员干部巡河、志愿者护河、民间人士爱※河、代表委员督河、保洁员亲河的♂良好局面。

（二）存在的主要问题

一是信息共享程度不高，综合监督平台的作用有待挖掘。水利行业监督信息平台局限于内部业务，还未能◢形成统一开发、内外衔接、分级布设、信息共享的统一的水利监督平台，很多基层水利部门还不能登录行业监管平台进行查询、调用等操作；社会公众也还难以通过监督平台实现信息上报、信息核实、结果反馈。

二是鼓励水利社会监∏督的法制基础保障仍相对薄弱。现有法律法规原则』性规定了公众参与水利社会监督的权利，但对于参与的范围、参与的程序和途径等均没有提及，也缺少相关的配套规范支撑和激励机制建设，难以满足公众参与和实践的需求。

三是响应反馈机制尚不够畅通，社会监Ψ 督渠道有待拓展。对于先进信息化技术的运用仍然不够，监督〓信息收集、分析、研判、决策辅助等功能∩不足。处置和反馈机制仍有待健全，部分公众反映的问题仍不能得到及时快速的回应和妥善有效的处理。社会监督渠道仍有待拓展，尚未形成一支健全的节水护水公益服务体系，从事专业化水利监督的社会组织发育不足。

运用公共管理学中的规制与自我规制理论，对水利行业监督和水利社会监督各自的特↓征和定位进行分析，构建二者协同的框架。这一∏框架的核心，是引入了“自我规制”的范畴，作为连接二者的桥梁以及形成具体协同机制的载体。

（一）水利行业监督和社会监督协同创新的理论分析

公共管理学和管制经济学中，一般将政府监管称为政府规制。在政府规制理论的基∞础上，通过公共管理学、社会学、法学等学科的交叉㊣　研究，又形成了自我规制的理论。这些理论对政府监管行为和社会监督行为实践做了大量总结，形成了一些规律性认识，为分析水利行业监督和社会监督的协同机制提供思考框架。

1.政府规制理论——经济性╲规制与社ξ　会性规制

政府规制，就是基于法律授权的政府监管部门对被监管者（企业、社会组织、个人等）所采取的一系列行政管理与监督行为，以达到公共管理所设定的政【策目标。政府规制一般分为两类。

第一，经济性规制。是指在存在着自然经济垄断和信息偏差问题的不完全市场中，为了防止无效率的资源配置以及保护市场供需双方的利益，通过行政许可、市场准入、价格控制、产权保护等经济手段，对企业进入、退出、价格以◇及投资、财务、会计等方面的活动进行规制，对投资者、劳动者、消费者的权益予以保障。具体包括：对宏观经济的调节和调控；对价格的一般管制；对商业银行、非银行金融机构、证券、保险等金融监管；对市场不正当竞争的监管；对电力、供水、燃气、热力、邮政、交通等带有一定自然垄断性质的公共事业运行的监管等。

第二，社会性规制。以保障公民的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害等为目的，对物品和服务的〖质量以及伴随它们而产卐生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的产生。具体包括：对药品、医疗、食品、消费品质量等健康安全领●域方面监管；对水资源、森林资源、野生动植物资源等各类自然资源保护的监管；对大气、水、噪声、固废等污染废物排放的监管；对教育保护权利的监管；对安全生产的监管等。

2.自我规制理论——行∩政自我规制与社会自我规制

基于对政府监管行为界限的探讨，产※生了自我规制的理论。对于政府行政行为的监督，传统行政法的思路是奉行一种外部制衡的控制机制，如以立法机关的授权立法和法院的司法审查为核心的控制行〓政权的模式。但行政权的行使如何实现行政目标、如何符合公益需要?仅依靠上述力量仍是不够的。在此背景▓下，“行政自我规制”作为行政权内部兴起的一种监督模式，因☆其主动性、自律性、内在性等特征而发挥着越来越重要的作用。

第一，行政自我规制。本质上讲，行政自我规制，是行政系统或者行政机关自发地约束自身所实施的行政活动，使其职权在合法合理范围内运行的一种自主行为。实践中，行政机关创制的诸如指南、裁量基准等大量的规①范性文件，在行政机关的自我管理和自身建设方面发挥Ψ 着重要作用。按内容的不同，可以将行政自我规制的规范分为程序性自我规制规范和实体性自我规制规范。程序性自我规制规范是指行政机关为确保行政权的规范履行而制定的与行政程序相关的规范。实体性自我规制规范可简单划分为对公务员的指令和操作性准则：指令是指通过训练来培养和强化公务员的职业▅价值观和职业水平的一种内部控制机制，这种机制不针♀对公务员以外的群体，主要在于规范权力的内部行使；操作性准则主⊙要包括行政执法机关自己制定的内部指导手册和裁量基准。水利行业针对水利监督制定的一系列监督办法、监督规定，都可以纳入上述范畴。

第二，社会自我规制。社会自我规制是近年来新兴起的理论，它事实上已经超出了公共管理学的范畴，而带有※一定社会学、伦理学色彩∞。社会自我规制，是指行政体系以外主体为履行高于自身基本法律义务的公共事务而给自己设定的行为标准及相关行为。从根本上讲，之所以社会自我规制必不可少，是因为政府对市场、社会的监管↙，既要依赖行政监管的力量，更要仰仗ζ　市场、社会自身的自觉配合。公共管理的过程】，其实是政府规制与社会自我规制相结合的产物：国家预设目标与框架，引导私人主体以专业知识填补该框架内涵，进而实现合作治理的目标。此种社会自我规制的安排，不仅可以弥补政府的人力、物力、专业知识、技术等不足，更为重要的是为国家管理社会、发展经济建立了辅助性的控制¤架构，也便于在出现瑕疵时快速及时介入、干预。在我国，网络规制、环境、金融市场、产品安全、食品安全等○领域内，都强调社ζ会自我规制与政府规制的融合。自我规制中的自愿多从影响行为人动机方面进行讨论，是利用各种物质和精神激励措施，促使社会主体加强自我规范。

（二）水利行业监督与社会监督协同创新总体思路◤框架

基于政府规制和自我规制的理论，报告构建︽了水利行业监督和社会监督协同框架（见图1）。这一模型的最大特点是引入了自我规制的■范畴，将行政自我规制与社会自我规制都纳入其中。而传统的监督和〖监管研究，不论是政府对社会的监ω　管，还是社会对政府的监◣督，实际上都是一种“对象性行为”，而不是一种“自我约束行为”。通过引入“自我规制”，丰富了水ω利行业监督和水利社会监督的内涵，并真正架起了双方连接的桥梁。

图1中，水利监督和水利监管分别对应行政自我规制和政府规制两个范畴。水利监督本质上是一种水利的行政自我规制，是水利部、各级水行政主管部门依照法定职责和程序，对本级及下级水行政主管部门、其他行使水行政管理职责机构的监督。水利监管则是各业务领域的专业监管，是各级水行政主管部门对具体行政相对人（经济组织、社会组织、个体）的涉水①行为的管制和规制行为。开展水利监督的目▆的，是为了通过水利系统内部的纠偏、督促作用，规范各级水行政主管部门的履职行为，促进监□　管效果和能力的提升。水利监督和水利监管都不可或缺，通过水利部、流域机构、省级层面、市县层面的监督监管，有效规范各类涉水行为。

水利社会监督体系由两部分构成，分别是社会对政府的监督（此处主要指水行政主管部门）和社会自我规制。社会对政府的监督，也就是对水行政部门的履职行为的监督，它的实施有赖于政府引入外部监督的机制和制度创建（作为行政自我规制的一部分）。社会自我规制，则包括企业和个人自律以及相互监督两个方面。社会自我规制的主体包括各类企业、社会组织和公民个人，他们事实上具有↑多种身份角色，既是水资源、水环境、水生态的开发者、利用者，在这个过程中可能成为破坏者，但破坏者其实最终也是受▲害者，也就会成为监督者、保护者。因此，正是每一个社会团体、企业和个人，产生了各类涉水行为，在这一过程中，既需要通过自律（自觉守法遵法，维护水事秩序）来规范自身行为，也需要相『互监督（其实也是出于维护自身利益的需要）。这正是社会自我规制的核心意义所在。

通过这样一个协同框架，将水利社会监督内置于水利的监管体系，成为不可或缺的一部分。在此基础上，政府和社会两方面同时引入自我规制，强化自律，同时建立相应的机制和制度，使行⌒　政自我监督和引入社会外部监督之间形成广泛耦合的关系。这正↑是水利行业监督与社会监督协同的基本机理。

政府要切实发挥主导和引导作用，需要推动建立协▓调统一的监督平台，建立】和完善信息公开机制、处置反馈机制、激励和保护机№制等，形成管理指导、信息公开、处置反馈、激励约束的工作闭环，形成政府和社会的有效互动，实现水利行业监督与水利社会监督有机协同。由此，对行政自我规制和社会自我规制的一系▼列制度性安排，构成了水利行业监督和社会监督协同々的具体结合方式，从而促进政府和【社会形成双向调节、良性互动的态势，共同为构建良好的水事秩序努力。

（一）转变观念，不断强化水利社会监督意识

社会监督是健全的监管体系的题中应有之义。量大面广的河湖水域和水利工程设施要想实现有效ㄨ监管，除依靠行业力量，还必须勇于接受最广泛的社会监督，并且善于运用社会监督机制，这样才能使水利监管工作“事半功倍”。

政府㊣和水行政主管部门需要强化主动接受社会监督的意识，充分尊重群■众，倾听群众心声，鼓励公众积极开展监督。积极开展涉水法律法规培训，开展普法教育，加强公民涉水行为监督的主体意识、权利意识和参与意识的培养，进一步提高公众自我教育◥和自我发展的能力。提升群众对水利社会监督的关注度、参与率，形成水利社□会监督浓厚氛围，使公众成为河湖管理保护的重要力量，与有关部门的监管形成合力。

（二）加强水利社会监督的法律基础保障

一是加快水利社会监督立法与现有法规修订。推动《水法》《防洪法》《河道管理条例》等涉水法律法规在修订过程中增补社会监督的条款，明确社会组织ぷ和个人参与水利社会监督的权利，明确规定行政问责、损害赔偿、公益诉讼等内容。

二是建立配套的╳水利社会监督规章制度。推动建立完善水利社会监督管理办法，对公众参∮与的内容、方◥式途径作出明确的规定，对公共事务以及社会管理内容的相关信息及时、准确公开，提高公众参与的制度化和针对性。各相关单位均须在其规定下开展具体工作，各省级水行政主管部门参照执行，使全国水利社会监督工作同节奏、同步调，切实保障∩群众监督权益。

（三）依托基层社会治理机制创新，探索水利社会监督新路径

一是依托乡镇街道的网格化管理。整合各方面力量，将水利监管对象全部纳入网格，配备服务管理人员，“大数据+网格化+铁脚板”，实现水域管理全覆盖无盲区、政令传达畅通便捷、问题处理规范高效◤。

二是运用社区矫正制度，建立社区巡河守护令制度。法院在办理破坏河湖生态资源刑事案★件过程中，以巡河守护令的方式，要求罪犯在接受社区矫正期间除服▲从社区矫正机构的管理教育外，还应在指定河段参与巡ㄨ河守护工作。法院视案情责令罪犯缴纳保证金，对巡河成效进行回访调查，对不履行巡河义务的罪犯没收保证金。

三是建立河长辅助工作体系，带动各部门和全社会协同参与。每条河道在设立河长的基础▽上，同步设立河道警长、法官、检察官、法律服务『河长、水污染防治】技术员和涉河工程技术员、民间志愿者河长等。河长巡河时，各位辅助河长同步参加，各司其职，现场办案、现场出方案，事后跟踪落实。四是探索公众参与护︻水积分奖励制度。在推行垃圾分类过程中，我国一些地⌒　区探索过积分奖励制度。借鉴这一制度，社会公众通过参与巡河、发现问题、处理问题等多∑种形式，可获得一定积分，凭借积分得到物质▓奖励兑换、信用贷款额度等↓，以此鼓励群众参与社区、街道、乡村的河道管护。

（四）围绕河长制湖长制形成公益服务体系，推动形成一批水利社会监督员和志愿者队伍

紧紧围绕落实河长制、湖长制，把握社会关△注的水利重点和热点，努力打造形成节水护水公益服务体系，设立水▽利社会监督员。健全水利社会监督员和志愿者的设立规范，明确聘任范围、聘任程序、职责要求、监督对象和内容等。要将条件适当放宽，注重代表性和广泛性，既包括行政事业单位工作人员和专家学者，也应包括新闻媒体记者、企业员工、农民、志愿者；在上岗●前要进行统一培训，并将聘任人员名单在媒ㄨ体、网站上发布。

水利社会监督员¤要当好侦查员、信息员、联络员、宣传员，能及●时发现问题、分析问题、解决问题，能充分表达群众的诉求，发挥好群㊣众与政府之间的桥梁纽带作用，助推河（湖）长履行好责任，取得良好社会效果。同时，支持和引导培育涉水公益组织专业化成长，鼓励符合条件的涉水公益组织，结合第三方服务，依法积极开展涉水社会行为和问题的监督，使之发挥好组＠织、协调、沟通等服务功能。

（五）切实丰富水利社会管理技术◥手段，服务于宣传、教育、监督、参与多■元功能

积极运用信息技术、大数据技术、通信技术等，改造和提升全行业技术手段和生产组织方式，提高水利社会管理水平，加强信息自上而下和自下而◥上的沟通速度与分享能力，使群众举报信息能▂及时传达和反馈运用现代技术手段，加大宣传力☆度，提高与社会公众的沟通与互动能力，构建全民参与水资源↑水生态水环境保护的≡社会行动体系，推动形成自上而下和自下而上相结合的社会共治局面。

来源|水利发展研究